行使国家立法权的机关是，行使国家立法权力机关
行使国家立法权的机关是，行使国家立法权力机关
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(一)我国立法体制的发展变化
立法体制的核心内容是立法权限的划分。一是哪些国家机关具有什么性质、多大范围的立法权限；二是享有立法权限的各国家机关所制定的法律、法规之间是一种什么样的相互关系。
我国的立法体制经历了一个不断发展和完善的过程。1954年宪法规定，“全国人民代表大会是行使国家立法权的*机关”，负责“修改宪法”和“制定法律”；全国人大常委会负责“解释法律”和“制定法令”。可见，当时，我国立法权相对来说是比较集中的，主要由全国人大来行使。由于全国人大每年只开一次会，会期又很短，显然无法适应繁重的立法任务。为此，1955年7月，一届全国人大二次会议“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”。1959年，二届全国人大一次会议又进一步确定:“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”1979年，地方组织法赋子省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权限。1982 年，宪法明确赋于全国人大常委会立法权，并赋予国务院行政法规制定权。1986年，修改地方组织法，赋予省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市地方立法权。2000年通过的立法法是我国立法制度发展的里程碑，对我国的立法体制作了全面规定和进一步完善，同时赋予经济特区所在地的市以较大的市地方立法权。2015年，修改立法法，将享有地方立法权的城市由49个较大的市，扩大到所有设区的市，并对地方立法权限范围作出明确规定。2018年3月，十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案增加设区的市制定地方性法规的规定，以根本法的形式确认了设区的市地方立法权。
(二)关于立法体制
我国是统一的、单一制的国家，同时，地域大、各地方社会发展不平衡。与这一国情相适应，在*国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方不同情况的需要，根据宪法“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，立法法确立了我国统一的、分层次的立法体制。具体是:
1.全国人大及其常委会行使国家立法权。根据宪法，全国人民代表大会负责修改宪法。修宪权是*的立法权，只能由全国人民代表大会行使；全国人大还行使制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的职权。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触。
关于全国人大及其常委会的专属立法权，根据宪法规定和多年立法实践，立法法第八条规定了十一个方面的事项只能制定法律，涉及国家主权、基本政治制度、经济制度、公民的基本权利义务等方面。
2.国务院根据宪法和法律，制定行政法规。
3.地方人大及其常委会制定地方性法规。一是，省、自治区、直辖市的人大及其常委会根据本行政区城的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。二是，设区的市、自治州的人大及其常委会根据本市(州)的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，报省、自治区的人大常委会批准后施行。2015年修改立法法，赋予所有设区的市享有地方立法权，该立法权主体扩大到289个；30个自治州以及广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市4个不设区的地级市也享有地方立法权。
4.自治区、自治州、自治县的人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例并经批准生效。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通。目前，全国155个民族自治地方共制定了130多件自治条例、700多件单行条例、60多件变通和补充规定。
5.经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定，可以制定经济特区法规，在经济特区范围内实施。全国人大及其常委会于1988年至1996年分别通过了对海南省、深圳市、厦门市、汕头市和珠海市的授权决定。
6.国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章。省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定规章。2015年立法法修改，对规章的权限作了进一步规范:没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
7.立法法还对军事法规、军事规章作了规定。
(三)关于立法程序
根据立法法和有关法律的规定，全国人大及其常委会制定法律的程序包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。
1.法律案的提出
(1)有权向全国人大提出法律案的主体有:全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、*人民法院、*人民检察院、全国人大各专门委员会，以及一个代表团或者30名以上代表联名。
立法法规定，向全国人大提出的法律案，在全国人大闭会期间，可以先向全国人大常委会提出，经常委会会议审议后，决定提请全国人大审议。近年来，慈善法、民法总则、监察法都经常委会两次或者两次以上审议后，提请大会审议通过。
(2)有权向全国人大常委会提出法律案的主体有:委员长会议、国务院、中央军委、*人民法院、*人民检察院、全国人大各专门委员会，以及常委会组成人员10人以上联名。
国家监察委员会成立后，应当考虑作为有权提出法律案等议案的主体。
2.法律案的审议
审议法律案，是立法程序中最重要的环节。全国人大及其常委会审议法律案的过程，是充分发扬民主、集思广益和凝聚共识的过程。
(1)全国人民代表大会审议法律案的程序。一是在会议举行前一个月将法律草案发给代表；二是在大会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明；三是各代表团全体会议或小组会议对法律草案进行审议；四是宪法和法律委员会 (即现行立法法所说的“法律委员会”，下同)根据各代表团的审议意见，对法律案进行统一审议。
(2)全国人大常委会审议法律案的基本程序。一是在常委会会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员；二是在常委会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明；三是常委会分组会议对法律草案进行审议，在此基础上，必要时可以召开联组会议进行审议；四是有关专门委员会对法律草案进行审议，提出审议意见，然后由宪法和法律委员会统一审议。
全国人大组织法、全国人大议事规则和立法法规定了统一审议法律案的制度。由宪法和法律委员会根据常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和其他各方面的意见，进行统一审议后，向常委会提出修改情况的汇报或者审议结果的报告，并提出法律草案修改稿。有关的专门委员会的审议意见印发常委会会议。在法律案的审议过程中，法制工作委员会根据常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对法律草案进行修改，提出法律草案的修改建议稿，提交宪法和法律委员会统一审议。实践证明，这个制度既有利于对法律案所涉及的专业问题进行深入研究，也有利于统一立法技术规范，统一协调解决重点难点问题，维护法制的统一。
立法法规定了对法律草案的“三审制”。列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。根据立法法的规定和实践中的做法，对属于调整事项较为单一或者部分修改的法律案，如果各方面意见比较一致的，也可以经一次会议审议后即交付表决，关于法律问题的决定和“打包修改”的法律案等通常都是一审通过，有的可以经两次会议审议后交付表决。如果法律案经常委会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，可以暂不付表决， 交宪法和法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。比如，常委会对物权法审议了7次才提交大会审议，行政强制法审议了6次，证券法审议了5次，食品安全法、监督法、环境保护法、预算法等法律审议了4次。此外，法律案经审议之后，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等存在较大分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常委会会议议程审议的，由委员长会议向常委会报告，该法律案终止审议。
3.法律案的表决
列入全国人大会议审议的法律案，由全体代表的过半数通过。宪法的修改，由全体代表的三分之二以上的多数通过。列入全国人大常委会审议的法律案，由常委会全体组成人员的过半数通过。
4.法律的公布
法律的公布，是立法的最后一道程序。我国宪法规定，中华人民共和国主席根据全国人大和全国人大常委会的决定，公布法律。签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。
(四)关于法律解释
法律解释是对法律规定的含义作出的说明和阐述。根据宪法和立法法，法律解释权属于全国人大常委会。法律解释主要针对两种情况：一是法律的规定需要进一步明确具体含义的；二是法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。国务院、中央军委、*人民法院、*人民检察院和全国人大各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人大常委会可以向全国人大常委会提出法律解释要求。法律解释草案表决稿由常委会全体组成人员的过半数通过，由常委会发布公告予以公布。常委会的法律解释同法律具有同等效力。近年来，全国人大常委会针对刑法、刑事诉讼法、香港特别行政区基本法、民法通则、婚姻法等法律的具体条文作出了法律解释。
(五)关于保障法制统一
从立法上讲法制统一，包括三层意思：一是一切法律规范，都不能与宪法相抵触；二是下位阶的法不能与上位阶的法相抵触；三是同位阶的法相互之间不能抵触。为了在分层次的立法体制中保障法制统一，立法法确立了以下重要规则:
1.明确不同层次法律规范的效力。宪法具有*的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触；法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章；行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触；地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。
2.实行立法监督制度。立法法规定，行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撒销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者教销不适当的规章。*人民法院、*人民检察院作出的具体应用法律的解释，应当报全国人大常委会备案；县级以上地方各级人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令进行备案审查。同时，监督法对规范性文件备案审查制度也作出了规定。
为了确保宪法和法律的实施，立法法规定，国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出审查的建议，并规定了全国人大常委会审查处理的具体程序。
近年来，全国人大常委会履行宪法法律监督职责，落实备案审查衔接联动机制，制定备案审查工作规程；建立备案审查工作情况报告制度，建立全国统一的备案审查信息平台，健全备案审查制度，实现有件必备、有备必审、有错必纠。对审查中发现与法律相抵触或不适当的问题，督促制定机关予以纠正，保证中央令行禁止，保障宪法法律实施，维护国家法制统一。
——摘自全国人大宪法和法律委员会主任委员李飞在十三届全国人大常委会履职培训班讲座上的报告《立法法与全国人大常委会的立法工作》
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首先，要弄清楚这个问题，必须明确一点：在我国，拥有立法权的国家机关不一定就是国家立法机关！为什么呢？因为我国《立法法》规定，我国的国家立法机关是*的，即全国人民代表大会及其常务委员会。因此，全国人大及其常务委员会有权制定、修改和废除法律。
但在我国，除了全国人大及其常委会行使国家立法权之外，还有其它国家机关也是拥有“立法权”的。这里说的立法权，不是法律，而是广义上的具有一定普遍约束力和强制力的法规、条例、规章等。一是国务院即我国中央政府有权制定行政法规。二是省级（省、自治区、直辖市）、市级（设区的市、自治州）的人大及其常委会有权制定地方性法规。三是国务院各部委有权制定部门规章。四是省级（省、自治区、直辖市）、市级（设区的市、自治州）的人民政府有权制定地方性政府规章。五是自治地方（自治区、自治州、自治县）的人大有权制定自治条例和单行条例。
小时候不懂事，以为总统就是一个国家最有权力的人。就像古代的皇帝那样，号令全国，莫敢不从。然而，长大后我才知道，总统里面其实也有打酱油的。在有些国家，总统只是一个没有实权的吉祥物而已。
关于这一点，德国就是*的例子。
德国是当今世界第四大经济体，更是欧洲经济的领头羊，在国际上颇具影响力。尤其是在欧洲，德国几乎就是欧盟各国的钱袋子，地位堪比法国。然而，作为德国的国家元首，德国总统的存在感却很低，远没有法国总统那样高的热度。
甚至在许多人的印象中，德国好像就没有总统这么一个位置。因为这些年代表德国抛头露面的，不管是对内，还是对外，基本都是总理。比如有着“欧洲铁娘子”之称的德国前总理默大妈，曾连任四届德国总理，纵横欧洲政坛十六年，几乎是代表了德国一个时代。
在默大妈担任德国总理期间，德国有过四任总统，全都是男的。但他们无一例外，都被“铁娘子”的光环所掩盖，刷不出多少存在感。
总统被总理“抢镜”，除了默大妈出色的政治才能与个人魅力外，更多的还是因为“角色”的定义不同。和法国、俄罗斯这些总统当家的国家不一样，德国是总理在当家，而总统只是一个配角。
在德国的政治体系中，总统是没有实权的。按照法律规定，德国总统是德国的国家元首，对外对内都能代表德国，拥有包括外交、行政、立法、司法以及军事等诸多领域的*权力。比如在外交上，总统可以代表德国和外国缔结条约；在行政上，总统可以推荐和任免总理；在立法上，总统可以解散议会；在司法上，总统拥有针对罪犯的赦免权力等等。基本上，世界上主流总统们拥有的权力，德国总统都有。
然而，德国总统这些职权只是一种形式上的体现。德国总统在实际行使这些职权的过程中，会有大量的限制。
比如德国的各种外交政策的拟定和执行，是需要受到议会监督和政府调控的。所以德国总统在行使外交权力时，需要得到其他机构的同意。再比如行使立法权力时，总统虽然对议会通过的法律拥有签字审核的权力，但他无法决定法律的最终生效。因为后面还需要得到总理以及相关联邦部长的同意。
总而言之，法律赋予德国总统的诸多职权，都是无法独立行使的。总统的每一个决定，都要得到相关机构的同意，才能真正得以通行。换句话讲，德国总统虽然是代表德国的*领导人，但在德国他却做不了主。
单就行使权力的角度来讲，德国总统说话，不仅比不上议会和总理，甚至连议员和部长都比不了。毕竟人家的立法权和行政权都是实打实的权力，不像德国总统这种如空气一般。
所以，德国总统这个职务，其实是一个有名无实的“虚衔”，中看不中用。他在德国的位置，更像是一个缺乏政治属性的工具人。平时干得最多的工作，既不是去议会商讨法律制定，也不是去政府监督执行，而是老老实实坐在自己的办公室里面，听从议会或者总理的“建议”，为各项法律法案签字盖章。
这就多少有点像咱们古代的那些傀儡皇帝，空有皇帝之名，却无皇帝之实，一切只能听他人摆布。虽然他们坐在朝堂之上的*位置，但发号施令的却是别人。而他们所能做的，就是按照“剧本”走，妥妥的工具人。
德国总统之所以没有实权，主要源于德国的政治体制。德国是典型的议会民主制政体，这是西方一种主流的政治体制，其*的特点就是“议会至上”。
在德国，联邦参议院不仅仅是立法机构，更是国家的*权力机关。不仅法律需要议会制定，连政府的领导班子，都是由议会通过选举产生的。
在大选中，各政党按票说话，以参议院中的议员席位竞争对象。只要哪个政党拥有的议员席位占大多数，那么这个政党便可以成为便可以成为执政党，从而执掌政府，获得国家的行政权。其中执政党的党魁将会出任政府总理一职，而由他组建和领导的内阁，则是联邦政府的核心。
由于德国的国家*权力机关是议会，而总理作为议会权力的执行者，直接对议会负责，这就相当于掌握了国家的实权。
在德国，总理是联邦政府的首脑 ，拥有很大的权力 ，他不仅能够挑选阁员，决定国家的大政方针 ，还可以建议（命令）总统解散议会，宣布提前进行大选等等。德国包括内政 、外交以及军事等许多重大的决策，都在内阁酝酿 、形成并发出。
所以，相较于有名无实的德国总统，德国总理才是德国实际的掌舵人，拥有德国*的话语权。通俗点讲，在德国的这场“大戏”中，德国总理才是无可争议的主角，而总统只是一个十八线的配角。没有存在感，那也是在情理之中了。
这里有个问题，既然德国总统是个边远配角，为何还要留着这个职位？要知道德国总统的待遇可不低，什么津贴福利就不说了，单就是独立的办公室配套，出行车船的服务，每年那都得花上一大笔钱。如果把这个位置撤掉，德国无疑能省下一大笔的费用。
这是一个程序问题，关乎政府乃至议会的合法性。众所周知，德国是一个民主国家，国家权力属于德国全体公民。议会也好，政府机构也罢，那都是为德国公民服务的机构。
通俗一点讲，德国就是一个大型的居民小区，德国的全体公民是小区业主，而政府参议院是为业主们服务的物业。在雇佣关系上，业主是老板，而物业则是打工的。
很明显，这些“物业”本身并不具备权力，他们所行使的各种权力都是由德国全体公民所赋予的。但是，如何才能证明“物业”行使的是德国全体公民赋予的权力呢？
有人说议会选举不就是吗？议员由联邦各州选出，他们便代表当地百姓的意志。而政府由议会产生，同时又对议会负责，这不就相当于对全体德国人负责吗？
这个认知其实是不对的，因为议会选举的过程中，存在着政党之间的对立。议会中不仅仅有执政党，也有在野党。出于对选民负责的原则，执政党组建的政府，只能是代表支持他们的那一部分德国公民，并不能代表全体。
如此一来，政府所行使的权力，就不是得到全国公民认可的权力。那么从程序上讲，这些权力就不合法。
如果想要解决这个问题，德国就需要有一个凌驾于政党权力之上，能够代表全体公民的人。而德国总统，显然就是这么一个人。从某种意义上讲，德国总统不是一个职务，而是这个国家的象征，是全体德国人意志的体现。
值得一提的是，代表全体德国公民的总统，并不是由公民直选而出。而是由联邦议员和各州代表间接选出，虽然这里在一定程度上避免了政党的“暗箱操作”，但隐患依旧存在。毕竟执政党拥有大多数的议员，对于选举结果影响很大。这对总统的普遍代表性无疑是一种削弱。相比之下，公民直选总统无疑才是程序选择上最为正确的方式。
那么德国为何不让公民直选总统呢？这其实是源于一个历史教训。
一战结束后，德国废除君主制，进入到魏玛共和国时代。在这一时期，德国虽然采用的是议会制，但议会却无法成为国家*的权力核心。因为德国总统拥有大量的权力，能够和议会对抗，甚至后期还能凌驾于议会之上。
“魏玛共和国”时期的德国总统，职权很大，在行政上，他有权任免总理，改组内阁；军事上，他是三军统帅，拥有*指挥权；在立法上，他与议会互相监督，并拥有解散议会，重新召开选举的权力。
总而言之，那时候的总统就是德国的实际掌舵人，权力比现在的总理都还要大。因此那个时期的德国总统，也被称为“穿着便服的皇帝”。
“魏玛共和国”时期的德国总统之所以这么厉害，公民直选乃是关键。当时的德国总统由全体公民直接投票选出，而议会同样也是直选产生。当两个机构由公民直选产生，就意味着两个机构都是权力中心。
从法律的角度上讲，德国总统是和议会平起平坐的存在。而总统因为在行政、军事等诸多领域拥有权力，职权范围无疑要比议会更加广泛。如此一来，总统在德国的实权，其实是要比议会更大的。
“魏玛共和国”时期德国总统的权力过大，给怀有野心的政治家提供了机会，使得德国的政治开始朝着专治和独裁发展。这是导致德国步入二战深渊的一个主要原因。
二战之后，德国为了防止悲剧重演，便将总统直选改为间接选举。这样在降低总统影响力的同时，也确定了议会的权力核心地位。以总理为代表的政府，只需要对议会负责，而无需对总统负责。这样的改变，虽然削弱了总统的实权，但却为德国塑造这是一个长期稳定和有效的政体。
总结来讲，德国总统如今存在的意义，就是代表德国公民，赋予政府机构以权力，以此来确保其权力行使过程中的合法性。同时他又游离于政治之外，不对现有的行政体系做出实际干涉，由此来保证自身的超然。这是西方民主的一种体现，虽然没有太大的实际作用，但也没什么坏处，有胜于无。
我们不妨将其当做一个吉祥物。
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